Ideologie versus Pragmatik

Nachfolgend einige Überlegungen zur Reform der sozialen Dienste in Rheinland-Pfalz im Zusammenhang mit den Neuregelungen der Sicherheitsverwahrung, der Führungsaufsicht und einem Landesstrafvollzugsgesetz auf der Grundlage der Koalitionsvereinbarung zwischen den Parteien: Grüne/Bündnis 90 und SPD aus dem Jahr 2011.Es gibt bereits viele veröffentlichte Modelle zur Kriminalitätsvorbeugung und Resozialisierung sowohl in den deutschen Bundesländern, als auch in unseren Nachbarländern der EU, die alle ihre jeweilige Leitidee gemeinsam haben. Im Hinblick auf die Zukunftsfähigkeit dieser Ideen ist jedoch deren praktische Umsetzbarkeit ausschlaggebend.

In mehreren Bundesländern haben eigens zu diesem Zweck eingesetzte Kommissionen in jeweiligen Arbeitskreisen diverse Modellbeschreibungen samt umfangreichen Details theoretisch erarbeitet. Hinsichtlich der Umsetzung bleiben jedoch die Neuregelungen der Dienst- und Fachaufsicht in einer Hand gebündelt die einzig messbaren Ergebnisse.

Getreu der Wortbedeutung im Duden wird erkennbar, wie gegensätzlich die Aussagen im Zusammenhang mit den Themen über die Entwicklung der sozialen Strafrechtspflege sind.

Unter „Ideologie“ versteht man dort die Lehre von den Ideen. Es geht hierbei um ein gebundenes System von Weltanschauungen einer sozialen Gruppe. Die weltanschaulichen Konzeptionen, die in den Ideen zum Tragen kommen, dienen sodann der Erreichung politischer und wirtschaftlicher Ziele der jeweiligen Gruppe.

„Pragmatik“ wird in derselben Quelle als Orientierung auf das Nützliche, der Sinn für Tatsachen und die Sachbezogenheit beschrieben.

Wer eine Veränderung bei der Organisation der sozialen Dienste der Justiz in der Koalitionsvereinbarung festschreibt, gibt folglich hierdurch bekannt, welche Zielsetzung angestrebt wird. Eine Zusage über eine ergebnisoffene Überprüfung ist in diesem Zusammenhang allenfalls als Beruhigung der betroffenen Personen und Stellen einzuordnen.

Vergleichbare Zusagen werden zu Beginn struktureller Veränderungen in anderen Bundesländern gleichfalls angekündigt. Unterlagen, Darstellungen und Hinweise über Aussagen werden nur aus vorher festgelegten und genehmen Ländern herangezogen. Hinweise auf die tatsächlich eingetretene Situation nach Vollzug struktureller Veränderungen, die Problembereiche offenbaren und somit Korrekturen zugänglich gemacht hätten, haben bisher nicht stattgefunden.

Ein solches Vorgehen unterstreicht die Festlegung auf eine Idee ungeachtet negativer Entwicklungen. Die Leitentscheidung des Gesetzgebers wird ignoriert.

Juristen, Rechtspfleger, sowie andere Berufsgruppen werden bei ihrer Anstellung aufgabenbezogen unterschiedlichen Behörden zugewiesen. Genauso verfährt man in der Praxis mit den Sozialarbeitern / Sozialpädagogen, die durch ihre Ausbildung mit den soeben genannten Berufsgruppen teilweise gemeinsame „Wurzeln“ haben.

Was soll aber mit der Vereinheitlichung zu einem gemeinsamen Sozialdienst trotz unterschiedlicher Aufgaben verbessert werden?

Dafür muss man sich zunächst fragen, weshalb die Gerichtshilfe geschaffen wurde, ob es Aufgabenunterschiede zu den betreuenden Sozialdiensten gibt?

Dies sind Fragen, die in den zurückliegenden Jahren bereits häufiger gestellt und auch beantwortet wurden. Daher fragt es sich um so mehr, warum solche Unterlagen zu neuen Vorhaben nicht offen diskutiert werden?

Im Zusammenhang mit der in den zurückliegenden Jahren in mehreren Bundesländern und nunmehr auch in der Justiz in Rheinland-Pfalz vorgesehenen, teilweise bereits vollzogenen strukturellen Veränderung wird erkennbar, wie ohne Berücksichtigung einer pragmatischen Umsetzung ausschließlich ideologisch gesetzte Ideen politisch verwirklicht werden. Diese Vorgehensweise seitens der Entscheidungsträger zieht sich wie ein roter Faden durch die Reformvorhaben seit über drei Jahrzehnten. Es beeindruckt die Verfechter auch nicht, dass eine Einlösung ihrer eigenen Vorstellungen bislang nicht möglich waren und wesentliche rechtliche Vorgaben und Aufgabenbeschreibungen absichtlich übersehen wurden.

Reformen und Handlungsansätze müssen am Anfang eines Strafverfahrens, wo prozessuale Lösungen mit Hilfe der Sozialarbeit erreichbar sind, angesiedelt werden. Dies bedeutet dann aber auch, dass zumindest zum Zeitpunkt des Ermittlungsverfahrens Hinweise über die Täterpersönlichkeit, sozialen Defizite und Lösungsansätze für eine Verhaltenskorrektur, als auch konkrete Angebote von Hilfen (wer, wo, wann) erarbeitet und den Entscheidungsträgern der Justiz zugeleitet werden müssen.

Die Leitentscheidung des Gesetzgebers im §160 Abs. 3 Satz 2, StPO zielt klar auf eine qualitative Verbesserung der Entscheidungsgrundlagen ab, wenn er den Justizorganen zur Rechtsfolgenabschätzung einen sozialen Dienst zur Seite stellt. Der Gesetzgeber geht davon aus, dass hierdurch eine verlässlichere und breitere prognostische Grundlage gewonnen werden kann.

Die Landesjustizverwaltungen sind gehalten und gebunden, dieses Angebot der Gerichtshilfe vorbehalten zu lassen. Zentraler Auftrag der Gerichtshilfe ist die Informationsbeschaffung, weshalb bei der Gerichtshilfe auch von einer „sozialen Ermittlungshilfe“ gesprochen wird. Dabei geht es nicht nur darum, dieses Tätigkeitsfeld im Rahmen eines umfassenden Sozialdienstes der Justiz zu beschreiben, sondern auch um eine praktikable Einlösung und Umsetzung dieses Arbeitsbereiches.

Als eine praktische Ausprägung dieses Vorbehalts ist die Gewährleistung eines unmittelbaren Kontaktes der Gerichtshelfer zu den Auftraggebern in Form der kurzen Dienstwege, damit unkomplizierte Kontaktaufnahmen möglich sind und eine vertrauensvolle, rasche, einzelfallbezogene Abstimmung zwischen den Gerichtshelfern und den Staatsanwälten die Regel bleibt.

Am besten ist es durch räumlich gemeinsame Unterbringung der Gerichtshelfer und Staatsanwälte, sowie eine einheitliche Zuordnung beider Institute zur Staatsanwaltschaft zu erreichen. Für eine effiziente Arbeit ist diese räumliche Nähe geradezu unverzichtbar, denn nur dort, wo derartige Grundvoraussetzungen vorhanden sind, werden effektivere und umfassendere Arbeitsformen und Ergebnisse anderen Strukturen gegenüber abrufbar. Je größer die räumliche und kommunikative Distanz zwischen den Auftraggebern und der Gerichtshilfe, desto geringer geschieht die Einschaltung und Zusammenarbeit im Ermittlungsverfahren.

Die vorhandenen einheitlichen Sozialdienste der Justiz mit den Arbeitsfeldern Gerichtshilfe und Bewährungshilfe, meist bei den Landgerichten, in einigen Bundesländern auch beim Oberlandesgericht, bzw. unmittelbar im Justizministerium angesiedelt, unterstreichen, dass derartige Strukturen für die Umsetzung und Hinzuziehung der Gerichtshilfe der Zuordnung zu den Staatsanwaltschaften gravierend unterlegen sind. Eine Bestandsaufnahme in diesen Bundesländern wird diese Behauptung mit Hilfe der Zahlen über die Beauftragung der Gerichtshilfe durch die Staatsanwaltschaften im Ermittlungsverfahren belegen.

Damit es erkennbar wird, wie Veränderungen durch ausschließlich ideologische, festgesetzte „Fachleute“, die gut vernetzt sind, die zum Teil in den Fachministerien tätig sind und über Bundesländer hinweg langfristig ihre Ziele verfolgen, bedarf es hier einer Auflistung von Äußerungen, um dem Leser wesentliche Zusammenhänge anschaulicher zu machen.

Anhang

Auszüge aus der öffentlichen Anhörung des Rechtsausschusses Nordrhein-Westfahlen am 24. Feb. 1988 zur Kriminalpolitik und Entwicklung des Strafvollzugs.

Antrag der SPD-Fraktion vom 30. April 1987 – Neuordnung der Kriminalpolitik

u.a.: Die sozialen Dienste der Justiz sind auszubauen. Die Gerichtshilfe ist als Haftentscheidungshilfe auszubauen.

„Die bestehenden Organisationsformen der sozialen Dienste sind nicht mit der inhaltlichen Notwendigkeit sozialer Arbeit begründet, sie orientieren sich vielmehr an den jeweiligen Abschnitten des Strafverfahrens und gewähren deshalb keine Kontinuität in der helfenden Beziehung.“

ADG-Anmerkung: Wie sonst als verfahrensorientiert wird in der Strafjustiz eine praktikable Zusammenarbeit verschiedener Fachleute zur effizienten Arbeit.

Materialien des Instituts für Sozialarbeit und Sozialpädagogik (ISS), Frankfurt am Main, Februar 1988 Dr. Bernd Maelicke Frankfurt

„Die Bewährungshilfe ist zu sehr verfahrensorientiert. In ihrer Hauptstoßrichtung der Einflussnahme auf das Strafverfahren versteht sie sich zu wenig als Teil der gesamten sozialen Arbeit.

Die Bewährungshilfe hat ihre Vorreiterfunktion für die anderen sozialen Dienste der Justiz aufgegeben, dies ging besonders zu Lasten der sozialen Gerichtshilfe und der Sozialarbeit im Vollzug.

Die Gerichtshilfe ist konzeptionell und personell zu verstärken. Ihre Einsatzmöglichkeiten sind vor allem im Sinne der Frühhilfe, der Haftvermeidung und der durchgehenden Betreuung zu qualifizieren.“

Aus Gross / Schädler (Hrsg.) – Praktische Kriminalpolitik in Hessen, Bonn 1987 – Erster Zwischenbericht der AG „Haftentlassenenhilfe / Straffälligenhilfe beim Hessischen Minister der Justiz

Unter Zielgruppen:

„Da besondere soziale Problemlagen jedoch nicht erst bei der Haftentlassung auftreten, sondern bereits bei Beginn eines Strafverfahrens, bei Untersuchungshaft, während der Strafhaft und bei Geldstrafen etc., müssen die entsprechenden Hilfen auch früher einsetzen.“

Unter Grundprinzipien:

„ [...] sollen sein: Keine Berichtspflichten oder Zuarbeitungsfunktionen gegenüber dem Justizbereich“.

Unter Verhältnis Allgemeine Sozialdienste / Spezialdienste:

„Die stark anwachsende Spezialisierung von sozialen Diensten in den 60er und 70er Jahren ist zunehmend einer fachlichen und fachpolitischen Kritik unterzogen worden. Stigmatisierung und Ausgrenzung der Betroffenen, Überprofessionalisierung der Fachkräfte und wachsende Distanz zu den Bedürfnissen der Betroffenen und ihren Lebenswelten sind die zentralen Konfliktpunkte.“ … „Wenn jedoch durch Interventionen von Instanzen der sozialen Kontrolle (Polizei, Jugendamt, Staatsanwaltschaft, Gerichte etc.) das Merkmal der Straffälligkeit überwiegend und anwachsende Bedeutung gewinnt, ist das Fachwissen und die Fachkompetenz von spezialisierten Fachkräften / Spezialisten gefragt.“

So wird die Gerichtshilfe beschrieben …

Die Zusammensetzung der hessischen Arbeitsgruppe (keine Teilnehmer aus den sozialen Diensten der Justiz, sondern Personen aus Wohlfahrtsverbänden / Verbänden / Instituten dominierten diese Arbeitsgruppe) unterstreicht die Blickrichtung und die Betonung auf Hilfen / Unterstützung zur Resozialisierung Straffälliger, einen Ansatz, der auf die Gerichtshilfe als soziale Ermittlungshilfe nicht zutrifft, da zum Antragszeitpunkt die weitere Vorgehensweise und Entscheidungen als offen gelten (müssen).

Unter Gerichtshilfe:

„ [...] nach der gesetzlichen Konzeption liegt das Haupteinsatzgebiet der Gerichtshilfe im Ermittlungs- und Hauptverfahren, erst in zweiter Linie im Vollstreckungs-, Bewährungs- und Gnadenverfahren. Die Entwicklung der Institution kann bislang nicht als abgeschlossen gelten. [...] Die Übertragung von Ermittlungsaufgaben im Vorverfahren auf Sozialarbeiter ist nur sinnvoll, wenn diese die Möglichkeit erhalten, auf die soziale Situation des Beschuldigten in verfahrensrelevanter Weise unter Einsatz ihrer berufsspezifischen Handlungskompetenz Einfluss zu nehmen.“

Der Gesetzgeber, vgl. Ausführungen im Großkommentar Löwe-Rosenberg, geht von einem anderen Ansatz, abweichenden Vorgehensweisen und Kriterien aus

Verbindung der sozialen Dienste in der Justiz: „Die Entwicklung in der Gerichtshilfe zur Wahrnehmung eines sozialarbeiterischen Handlungsauftrags, wie in der Bewährungshilfe, ist ohne eine organisatorische Zusammenfassung der Gerichts– und Bewährungshilfe, nicht zweckmäßig. [...] Die organisatorische Vereinheitlichung wird die Stellung der Sozialarbeit in der Justiz aufwerten und zu mehr Autorität im Verfahren verhelfen und die fachliche Entwicklung voranbringen.“

Kurzfassung des Planungsgutachtens von Bernd Maelicke / Renate Simmedinger zur „Fortentwicklung der Sozialen Dienste in der Justiz in Bremen“

„Die Beteiligung und Mitarbeit der Fachkräfte aus den Bereichen Gerichts-, Bewährungs- und Soziale Hilfe im Vollzug war wesentliche Voraussetzung der Planungsberatung. [...] Über die Wirksamkeit der Gerichtshilfe im Sinne einer Beeinflussung des Strafverfahrens lassen sich keine Aussagen machen, da entsprechende Unterlagen und Daten nicht vorliegen.“

Aus dem Brief des Referenten für Soziale Dienste der Justiz in Bremen an die ADG vom 5. Mai 1995 geht hervor

„die Betonung von Diagnostik und Prognose als Arbeitsschwerpunkte der Gerichtshilfe wird nicht geteilt.“

Folgendes aus dem Bericht der Reformkommission vom 1. April 1993 über die Fortentwicklung der Sozialen Dienste der Justiz in Schleswig-Holstein.

Es ist die dritte Reformkommission, die der Justizminister in den letzten Jahren eingerichtet hat, um wichtige Entwicklungsschwerpunkte der Kriminalpolitik zu erarbeiten. Seit Frühjahr 1991 arbeitete eine Kommission zur Fortentwicklung des Strafvollzugs auf der Grundlage von Gutachten des ISS, Frankfurt am Main (Cornel / Simmendinger). Die Reformkommission des Justizministers unter der Leitung des zuständigen Abteilungsleiters MDgt Dr. Bernd Maelicke befasste sich mit der im Mittelpunkt stehenden Fortentwicklung der Gerichts- und Bewährungshilfe einschließlich der Führungsaufsicht.

Unter kriminalpolitische Ausgangslage und Zielsetzungen:

„Die Gefahr besteht, dass vor allem die Gerichts- und Bewährungshilfe hierdurch über die gesetzlich verlangten Kontrollfunktonen hinaus zu zusätzlichen Kontrollinstanzen werden, eben weil sie den wachsenden Strafanspruch mittragen (müssen)“. … „Anzusetzen ist beim „Input“ und beim „Output“ des Vollzuges. Was den Input angeht, so ist ein verstärkter und konzentrierter Einsatz der Gerichtshilfe im Vorverfahren erforderlich.“

Unter Funktion der Sozialen Dienste der Justiz:

„Die Sozialen Dienste der Justiz leiten Beiträge zur Vorbereitung von staatsanwaltschaftlichen bzw. richterlichen Entscheidungen über Einstellungen von Verfahren, über die Erfordernis von U-Haft, über Sanktionsform und –höhe.“ … „Insbesondere werden Modelle der organisatorischen Zusammenfassung zu einem einheitlichen Dienst abgelehnt.“

Aus den Berichten des Niedersächsischen Justizministerium über das Projekt JustuS – Organisationsdebatte über die Sozialen Dienste der Justiz von September 2006 bis Juli 2009.

Zur Sicherstellung von Gerichtshilfeaufträgen:

„Die Erteilung von Ermittlungsaufträgen durch Staatsanwaltschaft oder Gericht“ erfordert besondere Bemühungen …“

Kernaussagen:

Regelmäßige Beauftragung im Ermittlungsverfahren erspart Kosten (Kosten im Vollstreckungsverfahren und Kosten, die auf die Allgemeinheit fallen);

Sicherstellung zügiger Bearbeitung gewährleistet erneute Beauftragung;

Transparenz der Zuständigkeiten (klare Regelungen), ggf. Schwerpunktbildung, um Identifikation von Zuständigkeiten für Auftraggebern zu erleichtern;

Verordnungen / Richtlinien für Auftragserteilung im Ermittlungsverfahren wie beispielsweise TOA-Richtlinie, Richtlinie im BtMG-Verfahren o. ä. sind hilfreich, stellen aber für sich alleine keine ausreichende Auftragserteilung sicher;

Werbung / Auftragsgewinnung: nur regelmäßige Kontaktpflege zu Auftraggebern, Information über die sozialarbeiterischen Dienstleistungen stellen kontinuierliche Beauftragungen im Ermittlungsverfahren sicher;

Notwendigerweise ergeben sich daraus Möglichkeiten und Erfordernisse verfahrensübergreifender Zusammenarbeit;

Räumliche / örtliche Nähe zu Auftraggebern ist hilfreich im Sinne effektiver Vernetzung und Kooperation, vorhandene Strukturen, die bisher stetige Beauftragung im Ermittlungsbereich befördert haben, sollten erhalten bleiben;

Als Teil von Öffentlichkeitsarbeit muss in der juristischen Ausbildung / Referendararbeitsgruppen das Tätigkeit des Sozialen Dienstes der Justiz mit seinen unterschiedlichen Schwerpunkten, den rechtlichen Bedingungen und Voraussetzungen vermittelt werden (systemischer Aspekt).

Eine generelle Vermischung der Aufgaben von Bewährungshilfe und Gerichtshilfe, d. h. die Wahrnehmung aller Aufgaben der Gerichts- und Bewährungshilfe in Personalunion, widerspricht Grundsätzen der Rollen- und Verfahrensklarheit und Transparenz…

Eine funktionale und inhaltliche Trennung der Aufgabenbereiche nach §160 III StPO (Gerichtshilfe) und nach § 56 d StGB (Bewährungshilfe) und Gerichtsaufgaben gemäß $ 463 d StPO erscheint deshalb geboten…

Das Maß der erlangten Informationen und Kenntnisse durch die Gerichtshilfe übersteigt das in der Regel im Rahmen der Berichtspflicht über die Lebensführung des Verurteilten und zur Erfüllung des Überwachungsauftrages bezüglich der Auflagen und Weisungendarzulegenden erheblich.“

Aus dem Projektabschlussbericht Niedersachsen „Projekt JustuS vom 1. Juli 2009

„Die Kernprojektgruppe spricht sich dafür aus, die Integration nicht nur auf der Verwaltungsebene, sondern auch räumlich und fachlich umzusetzen. … Im Bereich der fachlichen Integration von Bewährungs- und Gerichtshilfe liegt eine wichtige Zukunftsaufgabe des Justizsozialdienstes. Zum 01.01.2009 wurden auf der Verwaltungsebene die bisher getrennten Dienste Führungsaufsicht, Bewährungshilfe und Gerichtshilfe zu einem einheitlichen Dienst zusammengefasst […]

9. Fazit

Eine Integration der sozialen Dienste in Niedersachsen ist auf allen Ebenen möglich. Trotz der fachlichen Integration bleiben Schwerpunktbildungen im Bereich des Täter-Opfer-Ausgleichs, der Betreuung von Sexualstraftätern und der Jugendbewährungshilfe bestehen. Die kollegiale Beratung soll insgesamt mehr Gewicht erhalten […]

Entscheidungsempfehlung 1

Die bisherigen ambulanten sozialen Dienste der Strafrechtspflege in Niedersachsen – Bewährungshilfe, Führungsaufsicht, Gerichts- und Opferhilfe – erhalten ab dem 01.01.2008 eine eigenständige Organisationsstruktur. Sie werden durch die Zusammenführung unter ein Dach zu einem leistungsstarken Justizsozialdienst verbunden. […]

Die Errichtung des neuen integrierten Dienstes ist ein historischer Meilenstein in der Geschichte der ambulanten sozialen Dienste der Strafrechtspflege. Die sozialen Dienste sind nicht das fünfte Rad am Wagen der Justiz, sondern neben den Gerichten, Staatsanwaltschaften und dem Justizvollzug eine vierte Säule.“

Der Umfang der einzelnen Aufgabenbereiche und damit die Zusammensetzung des Aufgabenspektrums wird von den Auftraggebern, insbesondere den Staatsanwaltschaften und Gerichten, bestimmt und zwar über Ermessensentscheidungen im Rahmen der Kann-Vorschriften, die den Beauftragungen zugrunde liegen.

Wenn man in diesem Zusammenhang den Mitteleinsatz und Erfolg abwägt, wo bleibt die Rendite für die eingesetzten Gelder?

Ideologie versus Pragmatik